Los bienes de las entidades locales: dominio público, patrimoniales y comunales

Las normas que regulan el tema

El régimen de bienes local se reparte entre cuatro normas, y conviene saber qué aporta cada una:

• ·Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), arts. 79 a 83: la clasificación, las notas del dominio público, la alteración de la calificación y las prerrogativas básicas. Las mayorías están en su art. 47.
• ·Texto Refundido de Régimen Local (RDLeg 781/1986, TRRL), arts. 74 a 87: ejemplos de bienes, comunales, enajenación, inscripción registral e inventario.
• ·Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RD 1372/1986): el detalle de todo: inventario, procedimientos de investigación y deslinde, usos del dominio público, concesiones, cesiones y desahucio.
• ·Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas: solo en los artículos que su disposición final segunda declara básicos o de aplicación general.

El propio Reglamento fija el orden (art. 1.2): primero la legislación básica estatal de régimen local y la de bienes públicos, después la legislación de cada comunidad autónoma, en su defecto la estatal no básica, las ordenanzas de la entidad y, supletoriamente, el resto del Derecho administrativo y civil. Varias comunidades tienen su propia ley de bienes o de régimen local: si tu convocatoria es autonómica, mira qué norma cita el temario.

Clasificación: dominio público y patrimoniales

El patrimonio de las entidades locales es el conjunto de bienes, derechos y acciones que les pertenecen, y sus bienes son de dominio público o patrimoniales (LRBRL art. 79). No hay una tercera categoría: los comunales son una clase de dominio público.

Bienes de uso público

Los caminos, plazas, calles, paseos, parques, aguas de fuentes y estanques, puentes y demás obras públicas de aprovechamiento o utilización generales cuya conservación y policía sean competencia de la entidad local (RB art. 3; TRRL art. 74.1). Los usa cualquiera.

Bienes de servicio público

Los destinados directamente al cumplimiento de fines públicos de la entidad: casas consistoriales, palacios provinciales y edificios sede, mataderos, mercados, lonjas, hospitales, hospicios, museos, montes catalogados, escuelas, cementerios, elementos de transporte, piscinas y campos de deporte (RB art. 4). No los usa cualquiera libremente: sirven para prestar un servicio.

Bienes comunales

Son de dominio público, pero su aprovechamiento corresponde al común de los vecinos (LRBRL art. 79.3). Solo pueden pertenecer a los municipios y a las entidades locales menores (RB art. 2.4): una diputación no tiene comunales.

Bienes patrimoniales o de propios

Los que, siendo de la entidad, no están destinados a uso público ni afectados a un servicio público y pueden ser fuente de ingresos (TRRL art. 76; RB art. 6.1). Se rigen por su legislación específica y, en su defecto, por el Derecho privado (LRBRL art. 80.2). Son patrimoniales también las parcelas sobrantes y los efectos no utilizables (RB art. 7).

Alteración de la calificación jurídica

Un bien puede pasar de demanial a patrimonial (desafectación) o al revés (afectación). La regla general exige un expediente que acredite su oportunidad y legalidad (LRBRL art. 81.1), con información pública de un mes y acuerdo con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros (RB art. 8.2). La LRBRL lo exige expresamente para alterar la calificación de los bienes demaniales o comunales (art. 47.2.n), y es competencia del Pleno que no puede delegarse (arts. 22.2.l y 22.4).

La alteración se produce automáticamente, sin expediente, en estos casos (RB art. 8.4):

1. 1.Aprobación definitiva de los planes de ordenación urbana y de los proyectos de obras y servicios.
2. 2.Adscripción de bienes patrimoniales por más de veinticinco años a un uso o servicio público o comunal.
3. 3.Adquisición por usucapión, con arreglo al Derecho civil, de una cosa que ya venía destinada a un uso o servicio público o comunal.

Ojo al matiz contrario: un bien desafectado no pasa al patrimonio hasta su recepción formal por el órgano competente; mientras tanto sigue siendo dominio público (RB art. 8.3).

El inventario

Las entidades locales están obligadas a formar inventario valorado de todos sus bienes y derechos, sea cual sea su naturaleza o forma de adquisición (TRRL art. 86; RB art. 17). Lo esencial para el test:

• ·Se rectifica anualmente y se comprueba siempre que se renueva la Corporación (TRRL art. 86; RB art. 33).
• ·Lo aprueba el Pleno, que también acuerda su rectificación y comprobación (RB art. 34).
• ·Lo autoriza el Secretario con el visto bueno del Presidente, y se remite copia a la Administración del Estado y a la de la comunidad autónoma (RB art. 32.1).
• ·Se ordena en ocho epígrafes: inmuebles; derechos reales; muebles de carácter histórico, artístico o de considerable valor económico; valores mobiliarios, créditos y derechos de carácter personal; vehículos; semovientes; muebles no comprendidos en los anteriores; y bienes y derechos revertibles (RB art. 18).
• ·Los inmuebles y derechos reales deben inscribirse en el Registro de la Propiedad; basta la certificación del Secretario sobre el inventario aprobado, con el visto bueno del Presidente (TRRL art. 85; RB art. 36).

La Ley 33/2003 añade, como básico, que el inventario de las entidades locales incluirá al menos los bienes inmuebles y los derechos reales sobre ellos (art. 32.4).

Las prerrogativas para defender los bienes

Los municipios, provincias e islas tienen en todo caso cuatro potestades sobre sus bienes; las demás entidades territoriales, solo si lo prevén las leyes autonómicas (RB art. 44.1). La Ley 33/2003 las recoge como básicas en su art. 41.1.

1. Investigación

Sirve para averiguar la titularidad de bienes que se presumen de la entidad cuando no consta (RB art. 45). Puede iniciarse de oficio o por denuncia de un particular (RB art. 46). El acuerdo de inicio se publica en el boletín oficial de la provincia y se expone en el tablón quince días (art. 49); los afectados tienen un mes para alegar (art. 50). Si prospera, el denunciante cobra un premio del 10 % del valor líquido obtenido con la venta del bien o, si no se vende, del valor de tasación (art. 54).

2. Deslinde

Procede cuando los límites con fincas de particulares son imprecisos o hay indicios de usurpación (RB art. 56.1). Se anuncia con sesenta días de antelación al inicio de las operaciones (art. 61) y los interesados pueden aportar documentos hasta veinte días antes (art. 62). El acto material de fijar los linderos es el apeo, y el acta la redacta el Secretario (art. 64). El acuerdo que resuelve el deslinde es ejecutivo y solo se impugna en vía contencioso-administrativa, sin perjuicio de acudir a la jurisdicción ordinaria por cuestiones de propiedad (art. 65). Mientras dura, no puede iniciarse un procedimiento judicial con igual pretensión (RB art. 66; Ley 33/2003 art. 50.2). Firme el deslinde, se hace el amojonamiento (art. 67).

3. Recuperación de oficio

Permite a la entidad recobrar por sí misma la posesión perdida, sin ir al juez:

• ·Bienes de dominio público: en cualquier tiempo (LRBRL art. 82.a; RB art. 70.1).
• ·Bienes patrimoniales: en el plazo de un año, a contar desde el día siguiente a la usurpación; pasado ese plazo, hay que acudir a los tribunales ordinarios (RB art. 70.2). La Ley 33/2003, básica, precisa que dentro de ese año debe haberse notificado la iniciación del procedimiento (art. 55.3).

Requiere acuerdo previo de la Corporación con los documentos que acrediten la posesión, salvo para repeler usurpaciones recientes (RB art. 71.2).

4. Desahucio administrativo

Sirve para recuperar en vía administrativa la posesión de los bienes demaniales cuando decae o desaparece el título que legitimaba su ocupación por un tercero, por ejemplo al extinguirse una concesión (Ley 33/2003 art. 58; RB art. 120). El lanzamiento lo ejecuta la Corporación por sus propios medios con orden escrita del Presidente, y los gastos corren a cargo del desahuciado (RB arts. 130 y 131).

Utilización de los bienes de dominio público

El Reglamento distingue los usos (RB art. 75) y asigna a cada uno su título:

• ·Uso común general: el de todos por igual, sin circunstancias singulares (pasear por una plaza). Es libre (art. 76).
• ·Uso común especial: concurren circunstancias de peligrosidad, intensidad u otras semejantes. Requiere licencia (art. 77.1), que se otorga directamente salvo que su número esté limitado: entonces, por licitación y, si no es posible, por sorteo (art. 77.2).
• ·Uso privativo: ocupación de una porción del dominio público que limita o excluye el uso de los demás. Requiere concesión (art. 78.1.a).
• ·Uso anormal: el que no es conforme con el destino principal del bien. También requiere concesión (art. 78.1.b).

Las concesiones se otorgan previa licitación (RB art. 78.2) y nunca por tiempo indefinido (art. 79). Su canon tiene carácter de tasa (art. 80.7.ª).

Los bienes comunales: cómo se aprovechan

El orden de preferencia está tasado (TRRL art. 75; RB arts. 94 a 98):

1. 1.Explotación colectiva o comunal: el disfrute general y simultáneo por todos los vecinos.
2. 2.Si es impracticable, la costumbre u ordenanza local y, en su defecto, la adjudicación por lotes o suertes a los vecinos, en proporción directa al número de personas a su cargo e inversa a su situación económica.
3. 3.Si tampoco es posible, la adjudicación mediante precio, con autorización de la comunidad autónoma, por subasta en la que los vecinos tienen preferencia en igualdad de condiciones.

Tres datos más que caen: la cesión por cualquier título del aprovechamiento de los comunales exige mayoría absoluta del número legal de miembros (LRBRL art. 47.2.i; RB art. 102); en casos extraordinarios puede fijarse una cuota anual a los vecinos, también por mayoría absoluta y solo para compensar los gastos de custodia, conservación y administración (TRRL art. 77); y los comunales que no se han disfrutado como tales durante más de diez años pueden perder ese carácter con información pública, mayoría absoluta y posterior aprobación de la comunidad autónoma (TRRL art. 78.1; RB art. 100.1).

Utilización de los bienes patrimoniales

El arrendamiento y cualquier otra cesión de uso de bienes patrimoniales se rige, en su preparación y adjudicación, por las normas de contratación (TRRL art. 83; RB art. 92.1), y el usuario paga un canon no inferior al 6 % del valor en venta del bien (RB art. 92.2).

Enajenación y cesión gratuita

Solo pueden enajenarse los patrimoniales: los demaniales y comunales hay que desafectarlos antes. Las reglas:

• ·Forma: subasta pública, salvo la permuta con otros bienes inmobiliarios (TRRL art. 80). La permuta exige expediente que acredite su necesidad y que la diferencia de valor no supere el 40 % del bien de mayor valor (RB art. 112.2).
• ·Requisitos previos: depurar la situación física y jurídica del inmueble, con deslinde e inscripción si hacen falta (RB art. 113), y valoración técnica que acredite su justiprecio (RB art. 118).
• ·Comunidad autónoma: toda enajenación, gravamen o permuta de inmuebles se le comunica, y necesita además su autorización si el valor excede del 25 % de los recursos ordinarios del presupuesto anual (TRRL art. 79.1; RB art. 109.1).
• ·Bienes histórico-artísticos: informe previo del órgano estatal o autonómico competente (TRRL art. 81).
• ·Parcelas sobrantes: venta directa a los propietarios colindantes o permuta con ellos (RB art. 115).
• ·Órgano: el Alcalde, cuando el valor no supera el 10 % de los recursos ordinarios ni tres millones de euros; si no, el Pleno, que además es siempre competente para los bienes declarados de valor histórico o artístico (Ley 9/2017 de Contratos, disposición adicional segunda, apartados 9 y 10).

La cesión gratuita de inmuebles patrimoniales solo cabe a entidades o instituciones públicas para fines que beneficien a los habitantes del término y a instituciones privadas de interés público sin ánimo de lucro (TRRL art. 79.2; RB art. 109.2). Exige mayoría absoluta, expediente con información pública no inferior a quince días (RB art. 110.1) y, salvo que el acuerdo diga otra cosa, los fines deben cumplirse en cinco años y mantenerse treinta; si no, el bien revierte (RB art. 111).

Cómo cae en el examen

Las preguntas de este tema son casi siempre de dato: qué clase de bien es un cementerio o un mercado, qué plazo hay para recuperar un patrimonial, qué mayoría exige desafectar un comunal, qué se necesita para usar privativamente una plaza, cuántos epígrafes tiene el inventario o quién lo aprueba. Se responden en segundos si te has hecho tu propia tabla de plazos, mayorías y porcentajes, y se fallan si mezclas el Reglamento con la ley. Encaja en el bloque de régimen local junto a la Ley 7/1985, las haciendas locales y el personal al servicio de las entidades locales.